【转载】土地出让收入划转税务部门征收政策对湖南的影响分析
2021年6月4日，财政部等四部门日前联合印发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），其中对我省影响最大的是土地出让收入划转，我省2020年土地出让收入为3195.1亿元，高于我省地方一般公共预算收入3008.7亿元。为研究、评估《通知》对我省将造成哪些影响，我中心形成本报告如下： PART-1 《通知》背景：如何认识土地出让收入由税务部门征收？ 有利于促进财政收入增加 将土地出让收入划转至税务部门征收，本质上是一种征管方式的转变，这种转变将会带来财政的增收。积极作用主要体现在：第一，收入征管效率更高。在过去，遇到土地出让收入拖欠，财政欠缺手段催缴。《通知》实施后，税务部门征缴有利于提高征管效率。第二，收入征管更规范。《通知》的实施可以充分发挥税务机关的征管优势，通过把多头征收“归并”起来，构建起职责清晰、流程顺畅、征管规范、协作有力、便民高效的征缴体制机制。 延续非税收入征管改革政策 原来土地出让金的收和支都在财政部门，容易引发道德风险。《通知》实施后，实现收支两条线，地方财政将更规范。此外，税收收入和非税收收入统一征管是国家财政管理体制和行政管理体制的必然结果。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。此次四项非税收入划转税务部门征收也是落实中央方案精神的重要一步。 提高中央对财政资源统筹能力 《通知》有助于加强中央对财政资源统筹能力，首先，《通知》将有助于打通各部门信息孤岛，让财政资源信息更为公开透明，中央能直接、准确、及时了解土地出让金，规范土地出让金使用用途，减少土地出让违规行为，减少地方政府对土地出让收入不合理的依赖，助力防范化解地方政府隐性债务风险。其次，有助于进一步健全地方税、直接税体系，完善现代税收制度，加快建立现代财税体制。 PART-2 《通知》评估：土地出让收入由税务部门征收对我省有什么影响？ 《通知》划转工作聚焦于征管部门的调整，虽然没有对收入归属、使用、管理等作出改变，但是仍有以下三方面影响值得关注： 地方政府财政统筹能力下降 《通知》的出台对市、县等基层政府冲击尤其明显。影响可能会有： 一是影响地方政府财力调度。《通知》出台前，一些地方财政部门还可以依据一般公共预算收支节奏平滑土地出让金入库时间，更好的调度财力。而《通知》出台后，地方财政透明度增加，地方政府财政调剂空间减小。 二是影响地方债务偿还能力。土地出让金的非税收入汇缴专户在财政，该账户沉淀了大量资金，对于银行而言，可能会因此而妥协政府债务，支持地方政府“新债还旧债”。一旦土地出让收入划转，地方政府与银行债务协调的筹码将减少。此外，特别需要关注的是，随着《通知》的实施，可能会出现地方政府对资源统筹能力下降的问题，从而间接影响城投偿债和市场信用。 三是影响地方招商引资。部分地区政府之前以“零地价”“补贴地价”等名义减免土地出让收入，给予企业各种土地优惠政策。特别一些三四线城市开发商实力较弱，土地出让金可以分期缴纳。如1个亿土地出让金分期缴纳和一次缴纳对企业的影响差别非常大。《通知》出台后地方政府在招商引资土地优惠政策这块基本没有回旋余地。 征收方式调整冲击部分城投公司 《通知》的实施会冲击城投公司。首先是城投公司需要足额、及时缴纳土地出让金，占用大量现金流。其次是在合规方式土地出让返还的情况下，由于征缴链条变长，返还的节奏也势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性。 土地出让金改革政策逐步加码趋势对地方影响深远 《通知》没有涉及土地出让金的支出端改革，但是影响较为深远的是一旦收入端（征缴）改革开启，支出端（土地出让金的支配）的改革很可能已经在路上。一旦支出端改革开启，将对地方政府影响非常大，地方政府财政对土地仍有较强依赖，以大口径的一般公共预算收入来看，2020年我省土地出让收入占比达到了32.79%。2020年我省为平衡预算调用的土地出让金为大头的政府性基金达到597.8亿元，占一般公共预算收入的6%。可见，土地出让收入对维护我省财政稳定具有重要意义。 PART-3 我省应对《通知》实施的对策建议 国务院印发的《通知》释放了极为重要的信号。虽然我省不在2021年7月开展第一批试点的省份名单中，但2022年1月1日该《通知》将在全国范围全面推开，我省应积极谋划，及早应对。 积极应对《通知》的实施 加强政策研究，认真落实改革《通知》。 一是正确认识该项改革政策。该政策短期内，会给地方政府带来阵痛。但是从长远来看，符合国家政策的大趋势，有利于地方政府财政的规范。省级政府需要关注政策改革带来的深远影响，做好应对，防止政策硬着陆。 二是提前开展政府性基金“挤水分”大行动。紧抓《通知》施行前的半年窗口期，来一次全省上下的“挤水分”大行动，摸清我省政府性基金收入的真实底数，规范政府性基金收入的虚增、空转。 三是加强融资平台公司管理，紧密关注融资平台公司面临的风险。持续规范平台公司土地出让金返还融资等行为。持续关注《通知》对实力较弱、不规范融资平台公司的影响。 四是加强财政部门与税务部门对接。积极与税务部门沟通，争取在缩短征缴流程、保持缴费便利性、加强划转后收入管理、以及不划转非税收入专户等方面给予地方政府更多支持。 加快构建稳定的地方财源 营改增后，地方税体系一直缺乏抓手，在土地出让金逐步规范的改革趋势下，地方政府应将构建稳定的地方财源建设摆在更重要位置。 一是为积极开征房产税做好研究与推动基础工作。建议税务部门加强研究房产税开征对我省的影响。做好开征房产税推动的基础工作。 二是对于改革利益受损地区，加快研究制定匹配制度。之前社保费税改由税务部门征收，对以前不规范的小微企业负担加重同时配套了降低社保费率、划转国资等制度。相应的，我省土地出让收入改由税务部门征收后，可借鉴社保划转经验，向中央争取政府转移支付、调库解决阶段性财政收支节奏不匹配等问题，从而稳定我省地方财源。 三是向中央建议出台政策均衡地区税源。大力推动财源的分配公平。建议向中央反映解决平台企业税收横向转移问题，建立跨区域税收协调机制。减少东、西部地区税收优惠政策的恶性竞争，保持税收公平。 着力破除土地财政依赖 一是建立房地产长效机制。坚持“住房不炒”的政策，逐步推行“两集中供地”政策。对常住人口增长快、租赁住房用地缺口大的市州要进一步提高租赁住房的比例。 二是聚焦解决地方政府公益用地和基础建设资金来源，积极推动基建公募REITS试点。以对接粤港澳、长江经济带建设为依托，大力推动基建公募REITS试点。积极储备基础设施REITS项目。 三是改革征地模式。借鉴日本“区段征收”和台湾“市地重划”经验，推行征地的分地模式，让地方政府从债务重负中解脱出来。 调研组组长：谈文胜 副 组 长：唐宇文 成 员：刘 琪 李 迪（执笔） 来 源：湖南省人民政府发展研究中心《对策研究报告》2021年第36期
